Este capítulo trata da gestão ambiental portuária como nova frente da política ambiental brasileira, dentro das ações de Gerenciamento Costeiro. A política ambiental é vista como campo de negociação de conflitos, recuperando-se uma discussão das estratégias sócio-ambientais corporativas como a busca de legitimidade para as empresas através de negociações com stakeholders. São analisados os conflitos estabelecidos na área do porto de Santos em torno da liberação das dragagens de manutenção, face à poluição dos sedimentos do estuário, levantando-se elementos centrais da estratégia da Autoridade Portuária. Discute-se os elementos presentes nos debates, em especial as dificuldades de resolução pontual dos impasses existentes, e propõe-se um exercício de construção de cenários de conflitos ambientais regionais em que se venha a acompanhar as estratégias dos diferentes atores regionais.
Este capítulo reúne resultados de trabalho de pesquisa sobre a gestão ambiental portuária em Santos. Partindo das dificuldades para o licenciamento ambiental de mais uma etapa dos trabalhos de dragagem de manutenção do canal do porto, o trabalho recupera dados que configuram um cenário complexo para a gestão ambiental, com forte interdependência entre as diferentes estratégias ambientais dos atores econômicos regionais, compreendendo-se aí os negócios instalados em Cubatão, e destes com as políticas das agências governamentais, Ministério Público e segmentos organizados da sociedade.
Trata-se de pesquisa qualitativa, exploratória, utilizando-se observação participante, entrevistas com gerentes ambientais de empresas, da autoridade portuária e de agências ambientais, levantamento de literatura e relatórios técnicos, dando andamento a projeto de pesquisa sobre a implantação da Agenda Ambiental portuária na costa paulista sob a ótica da análise dos conflitos ambientais, em que foram propostas as seguintes hipóteses:
O capítulo apresenta referências conceituais sobre a discussão da gestão ambiental, situando a emergência da gestão ambiental portuária no contexto do Programa brasileiro de Gerenciamento Costeiro. Passa-se a abordagens da gestão ambiental empresarial como estratégias corporativas desenvolvidas para fazer frente a cenários complexos, onde trata-se de estabelecer jogos de negociação com diferentes stakeholders. Situa-se o momento vivido pela política ambiental pública, quando emergem demandas por uma evolução das ações meramente regulatórias para o estabelecimento de mecanismos de negociação.
Recupera-se o histórico do controle da dragagem no porto de Santos, e a pauta de encaminhamentos propostos pelos diferentes atores empresariais, em especial a estratégia de ação da CODESP, autoridade portuária santista, dialogando com as agências ambientais e o Ministério Público. Com este conjunto de elementos, são discutidos cenários alternativos para futuros encaminhamentos de negociação, buscando relacionar características do ambiente regional, a aplicação dos instrumentos de gestão ambiental, as perspectivas e interesses dos diferentes atores.
A gestão ambiental portuária emerge como uma nova frente de ação no cenário brasileiro, alavancada pela Agenda Ambiental Portuária, estratégia que integra o Programa brasileiro de Gerenciamento Costeiro. Desenvolvida no âmbito da Comissão Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM), em articulação com o Ministério do Meio Ambiente, esta política volta-se à gestão da costa, em função do papel estratégico dos espaços de encontro de terra e mar, águas doces e salgadas, para a ecologia marinha. A agenda portuária representa a resposta deste Programa às iniciativas de modernização do sistema de portos, que na condição de Corredores Estratégicos de Desenvolvimento têm papel destacado para as metas de ampliação das exportações brasileiras. As infra-estruturas e operações portuárias têm grande potencial de geração de transformações ambientais, tendo, contudo se desenvolvido até recentemente sem um controle ambiental abrangente. A Agenda Ambiental portuária busca o desenvolvimento de um modelo institucional de gestão, que prevê ênfase para a certificação ambiental e a organização de programas de ação que devem cobrir as áreas de monitoramento ambiental, controle de erosão e assoreamento, risco ambiental e prevenção de acidentes, controle de resíduos, efluentes e emissões, controle de espécies exóticas e conservação de recursos naturais relacionados à pesca e ecossistemas nas áreas de influência (CIRM, 1998). Cada porto deve contar com uma Coordenação Ambiental vinculada à Autoridade Portuária, cuja atuação deve atender ao processo de Gerenciamento Costeiro e seus instrumentos, dentre os quais se destaca o Zoneamento Ecológico Econômico da costa.
Surge o espaço de um novo ator na política ambiental, cuja construção e desempenho despertam atenção pela complexidade de responsabilidades a ele reservados. Trata-se de papel de coordenação num momento em que as responsabilidades gerenciais dos negócios portuários são desconcentradas, mediante os processos de privatização/arrendamento e as alterações nas relações de trabalho, que acompanham as inovações tecnológicas fortemente poupadoras de mão de obra, num contexto cujo principal parâmetro é a aceleração dos fluxos internacionais de mercadorias.
A coordenação ambiental da Autoridade Portuária - como é o caso em Santos da Superintendência criada no fim da década de 90 pela CODESP para desenvolver os trabalhos de qualidade e meio ambiente – deve articular e fiscalizar o andamento dos trabalhos de gestão ambiental, ao mesmo tempo que as regras do programa de modernização portuária fazem da certificação ambiental dos operadores uma exigência expressa nos contratos de arrendamento. Mecanismos de mercado – as certificações ambientais - tornam-se curiosamente partes de regulamentos.
De outra parte, há toda uma constelação de agências com atribuições relacionadas aos controles ambientais na área afetada pelas operações do porto de Santos: a Marinha, a quem cabe controlar as embarcações e os episódios de poluição por elas provocados, bem como os canais e terrenos de marinha; a Companhia de Saneamento Ambiental (CETESB), encarregada de fiscalizar atividades potencialmente poluidoras e monitorar o ambiente; as instâncias que interferem nos licenciamentos de atividades modificadoras do ambiente, como a Departamento Estadual de Recursos Naturais (DEPRN), a Divisão de Avaliação de Impactos Ambientais (DAIA) da Secretaria estadual de Meio Ambiente, e o próprio Instituto Brasileiro de Recursos Naturais Renováveis, o IBAMA. Controle de recursos hídricos é competência do Departamento Estadual de Águas e Energia Elétrica – DAEE, e mais recentemente surgem as instâncias colegiadas de recursos hídricos, os Comitês de Bacias, com participação de usuários, entidades da sociedade civil e dos diferentes níveis de governo. A pesca e conservação de recursos marinhos interessam ao IBAMA e a órgãos como o Instituto de Pesca da Secretaria estadual da Agricultura, sendo a qualidade do pescado foco da Secretaria de Saúde, através da Vigilância Sanitária. O estabelecimento de regras para uso do solo compete às Prefeituras e às instâncias metropolitanas da Baixada Santista, sendo ainda objeto das propostas de zoneamento desenvolvidas no âmbito do programa estadual de Gerenciamento Costeiro. O saneamento básico, função geral da Companhia de saneamento estadual (SABESP) tradicionalmente fica nas áreas de porto como encargo da Autoridade Portuária. O simples enunciado deste rol de agências articuladas a diferentes setores e níveis de governo desenha um campo de gestão indissociável de um forte componente de conflitos a serem equacionados (Câmara Paulista do Setor Portuário, 1996), ligados não apenas às lógicas das várias instâncias reguladoras, mas às diferentes demandas de usos dos espaços e recursos ambientais regionais.
Os conflitos sócio-ambientais podem ser entendidos como disputas entre grupos sociais derivadas dos distintos tipos de relações por eles mantidas com seu meio natural. Há três dimensões básicas a serem consideradas no entendimento e na análise destes conflitos: o mundo biofísico e os ciclos naturais, o mundo humano e suas estruturas sociais, e o relacionamento dinâmico, interdependente, entre estes dois mundos. Ocorrem conflitos pelo controle dos recursos naturais, conflitos derivados dos impactos ambientais e sociais decorrentes de determinados usos, e também aqueles ligados aos usos e apropriações dos conhecimentos ambientais (Little, 2001).
Progressivamente, evolui entre diferentes atores da gestão ambiental a percepção deste campo de ação como um espaço de negociação de conflitos. Leis identifica nesta questão um aspecto estratégico para a evolução da política ambiental brasileira. O país é dotado de relativa maturidade na visão de seus problemas ambientais e na importância conferida a estes temas em sua ordem jurídica, enquanto as políticas e a gestão pública se mantêm estancadas e atrasadas. Segundo sua análise, isso se deve justamente ao fato de que ainda predomina um tratamento técnico e burocrático dos problemas ambientais, quando deveria assumir-se a existência de um contexto conflitivo. As propostas de soluções provocam efeitos contrários, contestações, porque não incorporam a necessidade de negociar com os diferentes interesses presentes em cada situação (Leis, 1999). Audiências públicas, Conselhos, mecanismos como ações civis na justiça, são instrumentos de participação, mas não têm sido canais de negociação. Não apenas os vícios de concepção do pessoal das burocracias especializadas têm contribuído para este quadro, mas igualmente os extremismos de atitude de atores tradicionais do ambientalismo.
Essa leitura vai de encontro ao entendimento de desenvolvimento sustentável proposto por Sachs, para quem este conceito consagrado na Rio-92 (Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, 1988) deve ser visto não apenas em sua dimensão ecológica e espacial; os novos equacionamentos do desenvolvimento devem garantir sustentabilidade econômica, bem como social – permitindo acesso a níveis adequados de consumo aos vários grupos humanos – e política, ou seja, devem resultar de processos decisórios desenvolvidos de forma democrática e participativa (Sachs, 1993). A negociação ambiental, entendida como via para a operacionalização do conceito de desenvolvimento sustentável, pode ser facilitada por um enfoque de busca dos ganhos mútuos apoiando a construção de consensos em torno de avanços graduais e progressivos para novos patamares mais sustentáveis (Susskind e Field, 1996).
Estratégias ambientais corporativas vêm sendo analisadas pelo prisma da negociação com diferentes grupos de interesses (stakeholders) que sofrem a influência e por sua vez podem influenciar o campo de atividade das empresas, questionando ou contribuindo para consolidar sua legitimidade. Analisando o caso de uma empresa de papel e celulose que atua em área de mata atlântica, Andrade (2000) vê um esgotamento do antigo jogo sócio-ambiental empresa – agência governamental, em função do desafio constituído pela emergência de novos atores cujas demandas devem ser levadas em conta pela empresa. Ocorre uma grande diversidade de grupos de interesse – consumidores, competidores, organizações sociais e ambientais, entidades representativas de populações tradicionais e outros stakeholders que compõem um novo contexto onde a busca da legitimidade da empresa passa pela construção de jogos que combinam conflito e cooperação.
Conforma-se a necessidade de fazer frente a cenários complexos e instáveis, caracterizados pela descontinuidade e incerteza, em que a teoria dos jogos é valorizada como abordagem interdisciplinar que permite o estudo racional de comportamentos humanos em situações de interdependência estratégica. As ações dos diferentes atores se influenciam mutuamente e as estratégias devem partir de uma abordagem alocêntrica, focada nas perspectivas dos outros jogadores e na antecipação de seus possíveis movimentos. A legitimidade da empresa se vincula à capacidade de integrar sinergicamente aspectos econômicos, ambientais e sociais, compondo uma estratégia sócio-ambiental corporativa resultado do conjunto de negociações com os diferentes stakeholders (Andrade, 2000).
O exame dos recentes eventos relacionados ao controle ambiental das atividades de dragagem na área do porto de Santos procura caracterizar com base nos enfoques acima apresentados os desafios presentes nesta realidade em relação ao desenvolvimento de estratégias ambientais, capazes de estabelecer entendimentos abrangentes com os diferentes atores envolvidos nos conflitos ambientais regionais.
Os desdobramentos ambientais do porto de Santos alcançam historicamente toda a região da Baixada Santista, inclusive as Bacias Hidrográficas que abastecem a região estuarina. A percepção de que o desenvolvimento do pólo industrial de Cubatão aproveita as oportunidades do sítio portuário e da vizinhança da Região Metropolitana de São Paulo, articulando-se economicamente a ambos (Goldenstein, 1965) desenha claramente esta abrangência espacial, que se amplia se considerarmos as vias de acesso estruturadas em função do papel estratégico do porto. Contudo, sendo o foco inicial deste trabalho a questão da dragagem de manutenção do porto, circunscrevemos também inicialmente o ambiente natural de interesse ao sistema estuarino santista, um complexo de manguezais, canais, rios, alagados e bancos de lodo limitados ao norte pelo município de Bertioga (bacia do rio Itapanhau) e ao sul por Praia Grande e São Vicente (bacias dos rios Branco, Mariana e Piabaçu) .
A visibilidade ambiental negativa mantida pelo pólo de Cubatão durante muitos anos impede usualmente que esta região seja percebida como uma área importante do ponto de vista ambiental também por sua qualidade, sendo mesmo para muitos estudiosos uma área prioritária para a manutenção da biodiversidade, embora submetida a pressões que chegam a níveis críticos (Olmos et al.1996; Miranda, 1996; Rodrigues et al., 1996). Uma quantificação estabelecida pela CETESB dá conta de que dos 131 quilômetros quadrados de manguezal, 20 km2 foram aterrados, outros 58 km2 foram avaliados como degradados por poluição, dragagem ou corte seletivo, e restariam outros 53 km2, concentrados especialmente nas proximidades de Bertioga, em bom estado de conservação. Estes ecossistemas, caracterizados por desenvolverem-se nas áreas sujeitas ao regime de marés em regiões costeiras tropicais abrigadas, têm extraordinária importância como espaços propícios à alimentação, proteção e reprodução de muitas espécies animais. Para ilustrar a manutenção da importância ecológica da região, pode-se trazer dados de estudos sobre as espécies da avifauna, que registraram a ocorrência de 146 espécies de aves, demonstrando segundo os autores que o complexo de manguezais da Baixada Santista é a localidade mais importante para aves migratórias no sudeste brasileiro, comparável em diversidade de espécies de aves aquáticas a algumas das mais importantes áreas úmidas do Continente (Olmos, Silva e Martuscelli, 1996, pg.4).
O estuário recebe um aporte constante de sedimentos, parte dos quais provavelmente trazidos pelas águas bombeadas da represa Billings para gerar energia em Cubatão, na represa Henri Borden. O assoreamento do canal do porto de Santos é estimado em 1 milhão de toneladas/ano, sendo provável que a degradação dos manguezais e da vegetação da Serra do Mar pela poluição do polo de Cubatão tenham contribuído para um significativo aumento dos volumes de material dragado no canal do porto, nos anos 80, somando-se na época ao aprofundamento do mesmo canal. Estas formas de vegetação são entendidas como importantes fatores de retenção da erosão. (Câmara Paulista do Setor Portuário, 1996 b).
Dragagens são feitas periodicamente para manter os canais de navegação de interesse para as operações do porto de Santos e do porto da Cosipa. Avaliações ambientais feitas em diferentes épocas demonstraram a contaminação dos sedimentos no estuário, por decorrência da poluição oriunda de fontes identificadas como efluentes industriais, terminais portuários, lixões, aterros sanitários, áreas contaminadas por disposição inadequada de resíduos tóxicos, estações de tratamento de águas e esgotos, contribuições difusas, lançamento in natura de esgotos em canais, rios e mar. Ao revolver os sedimentos e ao dispor o material dragado em outros locais, a atividade de dragagem torna-se assim elemento potencialmente determinante de contaminação ambiental, razão pela qual a intervenção de controle da agência ambiental foi provocada.
A CETESB desenvolveu monitoramentos na Baixada Santista em 1972, 79, 89 e 99. No final da década de 70, foram constatadas concentrações de mercúrio e outros metais pesados em níveis nocivos à vida aquática, além de valores elevados de pesticidas. Em 1984, foi iniciado o programa de Recuperação da Qualidade Ambiental de Cubatão, levando à implantação de sistemas de tratamento de efluentes em todas as indústrias da região, com acentuada redução da carga de poluentes para o sistema hídrico. Em 1988, um estudo dos rios Cubatão, Perequê, Piaçaguera e Casqueiro mostrava que a região permanecia impactada, com níveis elevados de metais e compostos organoclorados na água, nos sedimentos e nos organismos como peixes, siris e caranguejos (CETESB, 2001). No final dos anos 90, os Ministérios Públicos Federal e Estadual iniciavam uma atuação voltada à contaminação dos sedimentos, motivada por ação que denunciava a possibilidade de contaminação na área de disposição do material dragado, que eventualmente afetaria a praia de Guaiuba, em Guarujá.
Em 1997, a CETESB constatou indícios de contaminação no material dragado, determinando a imediata suspensão da dragagem do canal do porto da Companhia Siderúrgica Paulista (COSIPA) e exigindo estudos detalhados à CODESP e à COSIPA, visando disciplinar sua disposição final. Os resultados da COSIPA foram apresentados em 2000, tendo na seqüência a empresa contratado a FUNDESPA, instituição vinculada ao Instituto Oceanográfico da Universidade de São Paulo, para o estudo de alternativas de disposição. A CETESB, atendendo a acordo com o Ministério Público, desenvolveu novo e abrangente monitoramento do estuário iniciado em fevereiro de 1999.
Este último estudo revela algumas melhorias na situação do estuário, com redução de níveis de concentração de algumas substâncias tóxicas. Outras substâncias permanecem nos mesmos níveis, por vezes acima do nível tóxico, e em outros pontos acima do limite de efeitos severos (1).
A Bacia de Evolução da COSIPA é a região mais contaminada, com presença nos sedimentos de hidrocarbonetos policíclicos aromáticos como benzo (a) pireno, metais pesados e compostos fenólicos. Ocorreu redução na contaminação de organismos por alguns metais e compostos orgânicos. As espécies de peixes analisadas não demandam restrição ao consumo. Ostras, mexilhões e siris têm alguns valores acima do critério para consumo da agência ambiental norte americana.
Na seqüência da divulgação deste monitoramento, a Secretaria Estadual de Meio Ambiente criou grupos de trabalho para encaminhar providências, destacando-se várias recomendações concernentes à avaliação de riscos para a saúde pública no consumo de certos organismos e proteção de mananciais de água. Os conteúdos destas recomendações demonstram uma diversidade de fontes de poluição do estuário, como efluentes industriais, lixões e áreas em que estão dispostos resíduos industriais, além de reconhecer que não é possível determinar o grau de responsabilidades pela situação de contaminação do estuário entre as atuais fontes de poluição e passivos ambientais ligados a despejos pretéritos de poluentes, incluindo-se a hipótese de contribuições da Região Metropolitana de São Paulo, através do bombeamento de águas do reservatório Billings.
Com relação à atividade de dragagem, as recomendações mais importantes indicam que não deve haver disposição de material dragado na área costeira ou oceânica, e estudos mais abrangentes devem ser desenvolvidos, caracterizando de forma mais completa a situação das áreas de descarte de dragado e a avaliação ambiental dos sedimentos (CETESB, 2001; SMA, 2001). O relatório levanta uma questão estratégica: não há na legislação nacional os parâmetros de enquadramento de sedimentos contaminados. Propõe-se, ainda, a criação de um Fundo Ambiental para recuperar o Sistema Estuarino Santos e São Vicente, sustentado pelas indústrias da região.
Enquanto o Conselho de Administração Portuária fazia da liberação da dragagem do canal do porto de Santos uma pauta central, tendo em vista a aproximação do período de carregamento da safra de soja e açúcar, a CETESB programava um seminário técnico para debater a questão do sedimento do estuário, com o objetivo de avançar no estabelecimento de parâmetros para regulamentação de um tema para o qual, como visto, a legislação nacional carece de critérios. Em meados de abril, enquanto era anunciada a liberação emergencial para que a CODESP fizesse a dragagem na parte mais próxima à baía de Santos (que os monitoramentos indicam como área menos poluída), um seminário de três dias oferecia, além das discussões técnicas que incluíram o acesso às experiências de países avançados no tratamento do assunto, uma ocasião para a observação das linhas de procedimentos de vários dos atores envolvidos na situação de conflito.
As manifestações da CETESB e do IBAMA explicitaram uma certa perplexidade por parte de ambas as agências a respeito da exata competência de cada uma no controle ambiental da atividade de dragagem. Foi gerada expectativa por uma Resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), em fase de elaboração, que deverá estabelecer critérios e procedimentos específicos.
Um aspecto foi muito enfatizado pelos diferentes técnicos que apresentaram relatos sobre situações similares, envolvendo decisões de controle e remediação ambiental, com descontaminação de ambientes que associam passivos ambientais e fontes ativas de poluição. Uma política adequada, que impõe critérios rigorosos e investimentos volumosos, para ter consistência deve necessariamente combinar o controle das atividades de dragagem e disposição de sedimentos, o controle ambiental das demais fontes de poluição ativas, e a remediação ambiental da área contaminada. O grau de exigências ambientais, o nível de rigor da política, devem estar associados a metas de qualidade para as regiões afetadas. Por exemplo, para estabelecer parâmetros para a alternativa de disposição de sedimentos dragados em território continental, deve-se levar em conta os padrões de qualidade de água que se espera manter para os rios da bacia eventualmente afetada.
Na ausência deste tipo de metas ambientais abrangentes reside o limite da atuação das agências ambientais. O seminário não pôde avançar conclusivamente no equacionamento das grandes demandas que pressionam os gerentes das empresas envolvidas, e das agências ambientais: de um lado prazos econômicos, as safras e os produtos e insumos industriais que devem sair e entrar pelos portos e terminais; de outro, a evidência de uma situação de ampla contaminação do estuário por múltiplas fontes, e do papel da dragagem como fator de agravamento e relocação da contaminação. O controle pontual tem lógica e é evidentemente importante, mas claramente insuficiente para uma intervenção de amplo alcance no que se refere à qualidade ambiental. Quando os debates chegaram ao estágio de discutir encaminhamentos futuros, não havia um interlocutor do primeiro escalão do sistema ambiental para apontar uma política ambiental global para a situação, que incorporasse as contribuições dos especialistas e fizesse sua síntese numa política pública a um só tempo econômica e ambiental, uma política de desenvolvimento sustentável. O representante do Ministério Público acabou concentrando os questionamentos a respeito das decisões a serem tomadas, e o padrão geral de suas manifestações foi, como só poderia ser, a insistência em que a lei deve ser cumprida e as responsabilidades executadas, as áreas descontaminadas afinal. Um posicionamento indiscutível, que, contudo não fornece por si só caminhos para a orientação dos diversos setores envolvidos, face à complexidade da situação.
A estratégia das empresas situadas em Cubatão passou por uma participação tão representativa quanto discreta no referido seminário. Há uma integração das empresas do pólo industrial, que se congregam numa área de meio ambiente do Centro das Indústrias, instância regional da Federação das Indústrias (CIESP/FIESP). As empresas apresentaram para avaliação da agência ambiental a alternativa desenvolvida pela FUNDESPA, que consiste em investir na remoção de grande quantidade de sedimento contaminado da região próxima à COSIPA, em volume estimado pelas empresas em 3 milhões de metros cúbicos, e disposição de forma confinada em área oceânica. A preocupação deste conjunto de empresas em desfazer o estigma de área de extrema poluição que pesa sobre Cubatão tem levado a investimentos que não apenas atendem às demandas de controle da CETESB, mas avançam para políticas de gestão ambiental submetidas a certificação. No caso da contaminação do estuário, a reação ao monitoramento da CETESB que detectou os fenômenos de contaminação foi ágil. Um obstáculo à alternativa técnica proposta pela consultoria contratada pode ter surgido no Seminário, quando o Ministério Público manifestou seu entendimento de que qualquer disposição oceânica de material contaminado contraria a Convenção Internacional sobre Poluição do Mar, da qual o Brasil é signatário. A questão da dragagem é mais vital para algumas das empresas, que dependem da atividade do porto local, como a COSIPA e Ultrafértil. A Refinaria da Petrobras recebe todo o óleo que processa de São Sebastião, por oleoduto, não deixando, no entanto, de acompanhar diretamente a questão do sedimento do estuário. A empresa investe em excelência na gestão ambiental, e a Refinaria vai para a sexta re-certificação de qualidade, meio ambiente e ambiente de trabalho. Além de compartilhar o interesse estratégico na mudança de imagem de Cubatão, existe a percepção de que deve-se caminhar para uma solução negociada e equilibrada: o estuário tem várias fontes de poluição, e a empresa se dispõe a participar do esforço para a descontaminação, esperando que haja justiça na distribuição de responsabilidades. A participação nas negociações se respalda não apenas nos trabalhos de gestão ambiental, mas no investimento em estudos, de responsabilidade de Universidades, que fornecem dados concretos sobre a qualidade ambiental nas áreas de influência da empresa, inclusive no estuário, permitindo uma delimitação do efetivo papel da unidade para a qualidade do ambiente envoltório.
A prioridade da esfera ambiental da CODESP é garantir condições de operação do porto em toda sua extensão, desde a entrada da baía de Santos até o porto da COSIPA, através da dragagem de manutenção. O fato de não existirem padrões específicos na legislação brasileira para sedimentos e certezas quanto aos efeitos ambientais da disposição do material no mar, é base para a proposta de seguir com o padrão tradicional de dragagem, acompanhada de monitoramentos. Ficaria garantido desta forma o papel econômico estratégico do porto.
Em relação aos passivos ambientais, não existe a postura de compartilhar responsabilidades com outros usuários do ambiente regional. Lembrando que a utilização do estuário pelo porto vem do final do século XIX, e de toda a história do pólo de Cubatão, a Superintendência opta, por enquanto, em não cogitar de dividir o ônus da poluição global do estuário com outros agentes geradores, como por exemplo, as empresas do pólo industrial de Cubatão.
A linha de argumentação da CODESP é complementada pela idéia de que tão importante quanto solucionar o passivo ambiental é evitar futuros impactos ao ambiente, através da implantação de uma gestão ambiental global, em que se inclui o programa institucional que contempla a certificação dos terminais de carga e descarga (15 dos quais já tendo a certificação de qualidade e meio ambiente), a coleta seletiva de lixo e a elaboração dos Planos de Emergência e Contingência para acidentes ambientais, bem como a definição do Plano de Zoneamento do Porto.
A Superintendência de Meio Ambiente da CODESP vive um estágio ainda inicial na implantação de suas atividades, lidando com limitações de recursos que certamente dificultam a interlocução com as agências ambientais. O relatório do Plano de Controle Ambiental do Porto de Santos pela CETESB, incluindo trabalhos de diagnóstico sobre fontes de poluição desenvolvidos em 2000, constata que embora a CODESP tenha chamado a si a responsabilidade pelos efluentes líquidos domésticos e contratado nos últimos 20 anos três planos de saneamento, não houve implantação das soluções, o que leva a Agência Ambiental a definir-se por executar ações de controle diretamente sobre cada empresa operadora (CETESB, 2000). Isso inclui o tema dos resíduos sólidos, em relação ao qual tramita um Relatório Ambiental Preliminar visando licenciamento de Aterro Sanitário para onde se destinariam resíduos gerados por navios após desinfecção por microondas, em substituição ao lixão da CODESP.
O desenvolvimento e consolidação de um Plano de Zoneamento para a expansão portuária é reivindicado também pela área de avaliação de impactos ambientais da Secretaria estadual de Meio Ambiente, que relata alguns casos em que estudos de impacto ambiental para novas áreas de expansão foram apresentados, e as licenças negadas em função de diferentes aspectos, como remoção de grandes extensões de mangues, impactos sobre a malha viária ou mesmo a origem de materiais de empréstimo para aterros. Para o pessoal desta área técnica, uma grande dificuldade para aprovações de projetos específicos reside na falta de um plano global de expansão do porto, permitindo um equacionamento do problema da escassez de espaços utilizáveis numa região estuarina. Estas dificuldades incluem a avaliação do projeto de dragagem para aprofundamento do canal do porto de Santos, para 17 metros, viabilizando o acesso de navios Full container e cape size.
Os aspectos críticos listados pela Divisão de Avaliação de Impactos Ambientais da Secretaria estadual de Meio Ambiente na análise de projetos de terminais portuários em Santos incluem as potencialidades de fornecimento de material de empréstimo; a escolha de áreas para disposição de material excedente (bota-fora); plano viário (modais ferro e rodoviário); análise das atividades de dragagem de manutenção (ênfase à questão da destinação do material dragado); estudo de riscos e plano de ação de emergência; destinação de resíduos sólidos; proposta de zoneamento (expansão/preservação/ compensação).
Os elementos até aqui recuperados mostram uma realidade em que cada foco de intervenção interage com outros, sugerindo a conveniência de construir cenários de maior abrangência para pensar os desdobramentos dos conflitos ambientais.
Pode-se imaginar a possibilidade de, por várias razões, ocorrer a adoção de uma postura de abrandamento geral das exigências ambientais em torno da questão da dragagem. A premência de aumento das exportações, a prevalência das demandas do desenvolvimento sobre aquelas da qualidade ambiental, poderiam ensejar este cenário que permitiria apostar na mera continuidade das ações dentro do padrão histórico mantido até recentemente.
Há várias razões para considerar esta hipótese como improvável. Há uma evolução social, institucional e jurídica do país que incorpora à pauta do desenvolvimento a questão ambiental (Derani, 1997; Machado, 1991). A política ambiental vai chegando à etapa de controle ambiental global dos portos, o que se verifica pela implantação da Agenda Ambiental Portuária, que se faz acompanhar do desenvolvimento de planos de controle por parte dos órgãos estaduais como a CETESB. A presença de um ator como o Ministério Público, agindo em nome dos interesses difusos para cobrar controle e qualidade ambiental, indica claramente que passa-se por um contexto de diversificação dos stakeholders, pressionando não apenas as empresas mas o conjunto de agências com responsabilidades institucionais em relação à proteção ambiental. A conjuntura de pressões diversificadas em torno da gestão do porto de Santos, em que assoma a proposta da regionalização do porto com novos papéis para as administrações estadual e municipais, soma nesta direção.
O licenciamento da dragagem envolve aspectos da atual situação dos sedimentos do estuário e a discussão dos métodos e locais de disposição. Um dos planos futuros do porto, como visto acima, é aprofundar o canal para receber navios maiores, fazendo assim um outro nível de dragagem. Parece claro que a maneira de lidar com uma dragagem afetará o encaminhamento do licenciamento da outra; gestão ambiental atual condicionando o desenvolvimento futuro.
A questão das alternativas de disposição leva à discussão da qualidade ambiental em outros compartimentos, sejam na área marinha ou em terra. Neste último caso, parâmetros como o enquadramento dos rios tornam-se parte da discussão. Isso envolve potencialmente a dinâmica dos Comitês de Bacias, a quem cabe este enquadramento segundo a legislação de recursos hídricos, que os define como instâncias colegiadas com participação de usuários, entidades associativas e dos diferentes níveis de governo.
As Prefeituras da região acompanham as discussões sem avançar, até aqui, para um exercício dos instrumentos de gestão ambiental que estão também à sua disposição na ordem jurídica brasileira, no estabelecimento de parâmetros para as águas costeiras e as atividades portuárias. Estas atitudes estratégicas podem ser alteradas, em função de mudanças de rumo político, das pressões de setores da população, ou da evolução da capacitação local para a gestão ambiental. Parece haver hoje um descompasso entre os anseios, repetidas vezes manifestos, por participar no gerenciamento da grande operação econômica regional, o porto, e a não utilização do potencial de gestão representado pelos mecanismos de controle ambiental que estão à disposição das instâncias municipais.
Por outro lado, moradores, empresas e autoridades dos municípios serão chamados a fazer sua parte na remediação ambiental do estuário, mais cedo ou mais tarde. O lançamento de esgotos e lixo, a contaminação dos mangues e das águas pelos lixões, a falta de assentamentos habitacionais adequados, precisam ser solucionados. O chamamento à responsabilidade e à mesa de negociações, além de provavelmente tornar-se fator de dinamização para um novo patamar de gerenciamento ambiental, poderá mobilizar os atores locais para uma postura mais crítica e informada. Este cenário pode ser mais positivo para as grandes empresas da região – inclusive as portuárias – do que outro, em que “a conta da poluição” é endereçada diretamente a elas, de forma a tratá-las como os vilões da situação ambiental da região.
As dificuldades das agências ambientais estadual e federal ligam-se à falta do zoneamento ambiental da região, além dos padrões específicos para sedimentos. Controles pontuais têm forte potencial de conflito e podem ser menos eficazes, se comparados a controles desenvolvidos para atingir metas de qualidade globais, em especial se ao amadurecer estas metas a sociedade participa e negocia avanços graduais em sua direção. Sem os instrumentos do Gerenciamento Costeiro, em especial o Zoneamento Ecológico Econômico da costa, a gestão ambiental torna-se fortemente conflitiva. A delegação das decisões sobre uso do solo aos municípios, uma fórmula atraente sob o ponto de vista de acordos político-eleitorais, pode dar excessivo peso a grupos de interesses específicos, como o setor imobiliário tão predominante na costa, gerando distorções numa região estuarina em que já se lida com a escassez de terrenos propícios a destinações industriais. De outro lado, a municipalização dos planos regionais de uso do solo pode trazer dificuldades para decisões que necessariamente devem ser negociadas entre dois ou mais municípios quando se lida com fenômenos cuja repercussão é regional. Conflitos no uso de recursos comuns podem evoluir para impasses quando não há parâmetros para soluções que atendam a demandas construídas por óticas locais diferenciadas.
As dificuldades de licenciamento de novas instalações portuárias apontam exatamente para a carência de um plano ambiental abrangente. Na medida em que a instância ambiental da Autoridade Portuária avance na estruturação de seu trabalho, dominando os instrumentos de gestão ambiental, poderá considerar as vantagens de promover os parâmetros para uma avaliação global – e não mais pontual – de custos ambientais e benefícios sociais e econômicos de suas atividades. O mero contraponto do peso do porto na economia nacional, sempre apresentado como argumento para a continuidade das operações, pode ser insuficiente para angariar legitimidade, especialmente num contexto em que a forte redução dos empregos portuários afeta na região a percepção do papel social e econômico da atividade (Rodrigues e Vaz, 2001) .
As dificuldades experimentadas na liberação da dragagem de manutenção, associadas a medidas de controle ambiental motivadas por iniciativa do Ministério Público, podem significar que se atingiu o momento de mudança de fases no gerenciamento ambiental da atividade portuária, inaugurando uma etapa de controle mais estrito. Pelas características dos ambientes regionais, bem como pela configuração das infra-estruturas e processos técnicos que operam nestes espaços, a resolução de problemas como os ligados à dragagem interliga múltiplas dinâmicas técnicas e ambientais, demandando respostas ainda não construídas pela sociedade em termos de parâmetros de controle, metas ambientais regionais, definição de responsabilidades para a descontaminação dos ambientes. A própria caracterização mais completa dos problemas ambientais associados à questão da dragagem e dos sedimentos ainda não foi alcançada, bastando pensar nos estudos sobre risco à saúde humana demandados pelo Grupo de Trabalho da Secretaria estadual de Meio Ambiente ou nos monitoramentos complementares solicitados.
Os desafios ambientais podem se ampliar com os resultados destes novos estudos, e com eles o elenco de atores envolvidos. Isso define uma situação complexa, em que o uso de regulamentos não necessariamente dá conta de todas as questões em aberto para que se equacionem os equilíbrios entre lógicas econômicas das atividades, responsabilidades jurídicas, equanimidade na atribuição de responsabilidades e custos para a despoluição, e de forma mais ampla garanta-se que os potenciais de usos múltiplos dos recursos ambientais regionais sejam mantidos ao longo do tempo, de forma a poderem constituir-se nas bases de uma economia sustentável, geradora de oportunidades para os mais variados grupos humanos que os demandam.
As estratégias das empresas instaladas na região, bem como da Autoridade Portuária na condição de elemento articulador das operações portuárias, serão elementos decisivos para conquistar respaldo entre os diferentes stakeholders, grupos de interesses locais e mesmo extrarregionais, já que os patrimônios ambientais afetados, zona costeira e mata atlântica, são objetos de políticas nacionais, com forte potencial mobilizador de formadores de opinião.
Não estão disponíveis hoje, de outro lado, mecanismos de facilitação para a negociação de conflitos. Na medida em que a política ambiental governamental pouco avançou até aqui na incorporação da necessidade da negociação, não há a tradição de organizar-se fóruns apropriados, disponibilizar os meios de suporte técnico – como os zoneamentos ambientais – e capacitar os diferentes atores da comunidade para um exercício em que a primeira dificuldade é abandonar a animosidade em relação aos interesses dos outros atores, passando a compreendê-los como legítimos. Talvez o entrelaçamento dos dilemas técnicos e ecossistêmicos presentes no estuário de Santos obrigue a inaugurar uma construção nesta direção, tarefa que promete grandes dificuldades, mas que encerra o potencial de gerar uma dinâmica em que a atividade econômica alavanca – finalmente – a melhoria ambiental, e dela se alimenta como fator de competitividade . Abre-se também um caminho para a pesquisa, no sentido de explorar cenários em que o saneamento ambiental é feito em sinergia com a vida urbana, industrial e portuária, abrindo novas alternativas de desenvolvimento.
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Notas
1) Os resultados de amostras de água indicaram redução de níveis de concentração de cobre, hexaclorobenzeno e BHC. Este último se mantém em valores preocupantes para organismos aquáticos nos sedimentos no estuário de São Vicente. Mantiveram-se os níveis anteriores para chumbo, cádmio, mercúrio e zinco. Nas amostras de água não foram detectados cromo, mercúrio, solventes aromáticos (exceto benzeno num ponto acima dos padrões CONAMA), solventes alogenados (exceto clorofórmio), pesticidas organoclorados (exceto endossulfan B), organoclorados aromáticos (incluindo hexaclorobenzeno) e compostos fenólicos (exceto fenol e 2,4 dimetilfenol) e poluentes pouco solúveis como PCBs e PAHs. Algumas amostras de sedimentos apresentaram concentrações acima do nivel tóxico para cádmio, chumbo, cobre, mercúrio, níquel, zinco, PCBs. Acima do limite de efeitos severos, foram constatados índices de PAHs, alfa, delta e gama BHC. Na bacia de evolução da COSIPA, destacam-se os hidrocarbonetos policíclicos aromáticos, como benzo (a) pireno, metais pesados (cádmio, chumbo, cobre, cromo, mercúrio, níquel e zinco) e compostos fenólicos em níveis de concentração extremamente elevados.
* (artigo apresentado no ENAPAD, 2002, em Salvador)
**Colaborou Euzébio Mossini